5 modelos de gestão pública: implementação prática para prefeituras

A forma como uma prefeitura se organiza define sua eficiência, transparência e capacidade de entregar serviços de qualidade.

Nos últimos 100 anos, o Brasil passou por pelo menos três grandes modelos de gestão pública — cada um deixando marcas na forma como os servidores trabalham, como os recursos são gastos e como a população percebe o a atuação do Estado.

Mas o desafio que gestores públicos enfrentam hoje não é apenas entender esses modelos históricos. É reconhecer que nenhum deles sozinho resolve os problemas do século XXI.

Um município não pode ser totalmente patrimonialista nem pode permanecer preso ao formalismo extremo da burocracia. A resposta, cada vez mais, está em hibridizar modelos — aproveitando o controle que a burocracia oferece, a eficiência que o gerencialismo traz, e a inovação que os novos paradigmas promovem.

Este guia apresenta 5 modelos de gestão pública que fazem a diferença hoje e como implementá-los em sua prefeitura, sem depender de licitações complexas ou soluções que não dialogam com a realidade municipal.

Índice

1. Os 3 modelos clássicos de gestão pública

2. Novos paradigmas na gestão pública: escritório de projetos e laboratório de inovação

3. Como implementar cada modelo na sua prefeitura

4. Perguntas frequentes

5. Conclusão

Os 3 modelos clássicos de gestão pública

Na administração do Estado, três modelos de gestão pública se destacam na história brasileira. A seguir, compartilhamos quais são esses modelos e como eles são caracterizados em suas práticas. 

Modelo de gestão pública patrimonialista 

O modelo de gestão pública patrimonialista esteve bastante presente em Estados absolutistas. Essa configuração da administração se destaca pela concentração de poder nas mãos de uma única ou poucas pessoas.

Nesse modelo, um pequeno grupo privilegiado de uma sociedade detém as melhores posses, terras e outras regalias. 

Podemos pensar o Estado, nesse caso, como um patrimônio de quem governa. Daí a origem do nome patrimonialismo. 

Não existe distinção entre público e privado em uma administração patrimonialista para os governantes. 

Você já deve ter ouvido falar em nepotismo, que nada mais é quando um agente, no uso de suas atribuições públicas, usa de sua posição para contratar ou favorecer parentes. 

O patrimonialismo é caracterizado por um conjunto de costumes e também pelas relações pessoais. Nesse modelo de gestão, os interesses privados se sobrepõem aos interesses coletivos. 

Em governos patrimonialistas, era muito comum que os cargos públicos fossem ocupados por familiares e outras pessoas de confiança do rei ou governante. 

Fazer isso poderia garantir a manutenção dos interesses de quem liderava. Princípio que vai contra à vontade da coletividade em benefício de poucas pessoas. 

No modelo de gestão pública atual do Brasil, o nepotismo é proibido pela Constituição Federal porque contraria os princípios da gestão pública. 

Vale lembrar que, à medida que os princípios do Estado Liberal foram avançando, o modelo de gestão pública patrimonialista foi perdendo força, ficando na história junto do término das monarquias absolutistas. 

Por que estudar o patrimonialismo? Porque gestores precisam identificar esses comportamentos em suas próprias administrações e corrigi-los ativamente.

Modelo de gestão pública burocrático

A grosso modo, o modelo de gestão burocrático é o que mais se aproxima da administração pública brasileira. 

Diferentemente do modelo de gestão patrimonialista, em que não havia a divisão clara entre público e privado, o modelo de gestão burocrático estipula regras e processos para autoridades, governantes e agentes públicos. 

No Brasil, esse modelo foi adotado oficialmente na Reforma Getulista de 1930, com a criação do DASP (Departamento de Administração do Serviço Público). A ideia era garantir que decisões públicas não dependessem do capricho de uma pessoa, mas de processos definidos e documentados.

O modelo de gestão burocrático surge para definir as regras do jogo 

O critério-chave para atuação em um modelo de gestão burocrático é a especialização. 

Por exemplo, o Presidente da República tem a prerrogativa, como chefe de Estado do Executivo, de indicação de ministros para a mais alta suprema corte do país, que é o Supremo Tribunal Federal. 

No entanto, as escolhas do executivo federal são sabatinadas (uma espécie de entrevista) pelo Poder Legislativo. 

Esses ritos são bem comuns no modelo de gestão burocrático, em que um poder vigia o outro. 

A burocracia se guia pelo gerenciamento técnico. Nesse modelo de gestão pública, público e privado estão separados. 

Dessa maneira, se evita que as indicações, no exemplo que damos, se desviem dos critérios técnicos necessários para a ocupação daquele cargo. 

No modelo de gestão pública burocrático percebemos que a prioridade é o interesse da coletividade. 

Embora a preocupação nesse tipo de gestão esteja muito mais nos processos de controle que nos resultados, o propósito da gestão burocrática é garantir (ou pelo menos tentar) a impessoalidade nas administrações públicas. 

Modelo de gestão pública gerencial 

O modelo de gestão pública burocrático deixa as regras do jogo mais claras. Uma vez que seu propósito é criar uma divisão (nada sutil, ainda bem) entre público e privado. 

Mas as demandas sociais se expandiram à medida que a sociedade cresceu. E o alcance dos serviços públicos, e sua administração, se torna um problema para os gestores públicos ao longo do século XX. 

Como resposta à burocratização excessiva, surgiu no final do século XX o modelo gerencial de gestão pública. Aqui, mantém-se a separação público/privado (diferença do patrimonialismo), mas incorpora-se da iniciativa privada a busca por resultados.

Neste modelo de gestão pública, o conhecimento técnico e a atuação coletiva são aspectos valorizados. Público e privado continuam separados, mas em convergência em um determinado ponto comum. Essa relação é regulada pelos órgãos de controle e transparência governamental. 

A consequência do processo de crescimento e mudança social está na dificuldade do Estado em conseguir atender toda a população. 

Esse novo contexto abre uma brecha para a iniciativa privada atuar de maneira mais  próxima da gestão pública, em áreas estratégicas. 

Mas essa aproximação entre público e privado nem de longe é um retorno ao modelo de gestão patrimonialista. E é daí que surge a ideia de uma administração gerencial. 

Estado menos enrijecido e em parceria com o setor privado  

Com esse modelo de gestão pública, o Estado passa a  olhar não só para as regras do jogo, mas para os resultados de toda administração pública. 

A busca para melhorar a eficiência da administração pública aproximou outra vez o público e o privado, e favoreceu a criação de agências reguladoras responsáveis por monitorar essa relação (para se respeitar o necessário afastamento entre esses dois protagonistas). 

São as agências reguladoras as responsáveis por parte desse modelo de gestão pública gerencial em que são exigidas atendimento e prestação de serviços de alto nível. Além de favorecer iniciativas privadas e inovadoras que têm como objetivo beneficiar a sociedade com  as ações do livre mercado. 

Novos paradigmas na gestão pública: escritório de projetos e laboratório de inovação

O exercício responsável da gestão pública e o uso consciente do patrimônio social não são suficientes para a prestação adequada dos serviços gerenciados pelo Estado. 

Os modelos de gestão pública burocrático e gerencial possibilitaram, sem dúvidas,  maior participação dos cidadãos nas tomadas de decisões governamentais. 

E a participação popular, consequentemente, aumenta o empenho da sociedade em exigir das gestões públicas mais ações para melhorar e aperfeiçoar os serviços públicos. 

E é diante dessa nova dinâmica social, em que a sociedade tem cada vez mais participado da vida pública, e exigido mais resultado que regulações, que o Estado precisou inovar e adequar seus modelos de gestão na hora de administrar o patrimônio da sociedade.

Escritório de projetos como modelo de gestão pública 

Um escritório de projetos (PMO) dentro de um modelo de gestão pública vai priorizar o gerenciamento estratégico das etapas executáveis dos serviços públicos. 

Essa ação vai incorporar aos modelos de gestão pública iniciativas que já são bastante conhecidas no setor privado.

Um exemplo fundamental que exemplifica essas ações voltadas a projetos é o indicador de desempenho que pode ser auxiliado por sistemas especialistas em gestão 100% digital. 

Para que esse modelo de gestão pública seja executável, é importante que exista alinhamento entre gerenciamento estratégico e plano de governo das gestões públicas. 

O escritório de projetos não substitui a hierarquia ou as regras — reforça ambas ao criar visibilidade de quem é responsável por cada etapa e qual é o prazo.

Laboratório de inovação 

Um dos grandes desafios dos gestores públicos é equilibrar ações inovadoras com as regulações legais do Estado. 

Isso acontece porque o Estado Brasileiro ainda é fortemente gerenciado por um modelo de gestão pública burocrático, em que a preocupação com os processos sobrepõem-se à entrega dos resultados. 

Mas já percebemos que o próprio Estado tem caminhado em direção a um ambiente legal em que sua gestão esteja mais aberta a modelos de inovação. 

Um exemplo disso é a recente Lei Complementar 182 aprovada para incentivar e regular a contratação de empresas privadas especialistas em soluções inovadoras pela gestão pública. 

Essas iniciativas abrem precedentes para que as gestões públicas façam experimentações inovadoras, e que possam trazer melhorias na entrega de serviços públicos à população, em uma ambiente regulado estrategicamente para esse objetivo.

Os modelos de gestão pública ainda estão em processo de avanços e melhorias. Mas já é possível perceber alguns passos em direção a um modelo de Estado mais eficiente e que consiga melhorar as entregas de serviços públicos à população. 

Esses ajustes no modelo de gestão pública do Brasil têm acontecido sobretudo à medida que as demandas e necessidades sociais aumentam.  

Nesse sentido, a participação popular na vida pública é fundamental para melhorar o desempenho dos modelos de gestão pública. 

E para que isso seja garantido, gestores públicos precisam trabalhar no incentivo e na criação de estratégias para que essa relação entre sociedade e Estado seja reforçada. 

Como implementar cada modelo na sua prefeitura

Transformar o modelo de gestão na sua prefeitura pode ser desafiador, mas é perfeitamente possível redesenhar projetos e se modernizar, veja:

Passo 1: Diagnóstico — qual modelo sua prefeitura está usando?

Para o diagnóstico, responda:

• A maioria das decisões está concentrada em 1 pessoa (resquício patrimonialista)?

• Os processos estão bem definidos mas muito lentos (burocracia pura)?

• Há foco em números, KPIs e eficiência (gerencial)?

• Existe estrutura para gerir múltiplos projetos em paralelo (escritório de projetos)?

• Há tentativas de novas soluções em área piloto (laboratório)?

A maioria das prefeituras é híbrida. Aprova, por exemplo, trabalha com cidades que têm forte traço burocrático (processos físicos bem definidos, hierarquias claras) mas com urgência de transição gerencial (emitir alvará em 1 dia em vez de 30).

Passo 2: Onde começar — qual modelo atacar primeiro

Existem algumas frentes para dar o primeiro passo:

Se você tem muita confusão, indicações de amigos em cargos críticos, falta de documentação: comece pelo modelo burocrático — digitalize tudo, exija documentação, institua concursos.

Se tem processos digitalizados, mas muito lentos (alvará levando 30 dias, protocolo gerando retrabalho): implemente o modelo gerencial — defina KPIs, monitore tempos, crie incentivos para eficiência.

Se tem processos modernizados, mas sem coordenação entre secretarias: crie um escritório de projetos — uma pessoa ou pequena equipe vira responsável por integração entre secretarias.

Se tem saturação — tudo "deve" funcionar mas ninguém consegue inovar: teste um laboratório — pegue uma secretaria menos crítica (Comunicação, por ex) e experimente processos 100% novos, com feedback em tempo real.

Passo 3: Tecnologia como facilitadora, não como solução

Aqui está a pegadinha: nenhum modelo funciona bem sem plataforma digital moderna.

Um escritório de projetos precisa de visibilidade em tempo real (qual está atrasado, por quê, quem é o responsável). Um laboratório precisa de formulários que se adaptam dinamicamente.

O modelo gerencial precisa de indicadores automáticos (tempo médio, custo, satisfação).

Sem tecnologia, volta-se ao "gerenciador de projetos" que manda email e planilha pra cá e pra lá.

A Aprova, por exemplo, é construída para permitir que uma prefeitura transicione entre esses modelos:

• Começa com burocratização completa (todos os processos digitalizados, fluxos bem definidos)

• Passa para o gerencial (KPIs automáticos, tempos monitorados)

• Chega ao escritório de projetos (coordenação entre secretarias, integração de dados)

• Permite laboratórios (formulários inteligentes que mudam conforme as respostas, testes de novas soluções em uma secretaria)

Perguntas frequentes

Qual modelo é melhor para uma pequena prefeitura?

Pequenas prefeituras costumam ter recursos limitados, então o ideal é combinar burocracia (bem estruturada) com gerencialismo (monitores básicos de eficiência). Um escritório de projetos sofisticado ou laboratórios de inovação são luxos que cidades pequenas só conseguem depois de resolver o básico.

Mudei de prefeito, o novo quer tudo diferente. Como não perder os ganhos?

Aqui entra a documentação. Processos digitalizados em uma plataforma são mais difíceis de desconstruir do que processos em papel — porque qualquer mudança fica registrada, justificada e explicada. Aproveite para institucionalizar via decreto qual modelo a prefeitura segue, independente do prefeito.

Temos implementado Aprova em uma secretaria. Podemos expandir pra outras?

Sim, e é recomendado. O ganho de um escritório de projetos vem justamente dessa coordenação. Uma secretaria moderna e outra no paper é o pior dos dois mundos — a digital se frustra com a lentidão da outra, e a outra fica defensiva. Expanda em 3-6 meses, não em 3 anos.

Como convencer o chefe que isso vai funcionar?

Mostre números, não promessas. Se a secretaria de licenciamento está emitindo 5 alvarás/dia e levando 45 dias, calcule: quantos dias ela poderia tirar com processos automáticos? Quanto de receita é perdida por causa da lentidão? Quando esses números falam, gestor aprova.

Tem licitação envolvida?

Depende. Se for uma modernização interna de uma secretaria, via BB Governo Digital, pode caber em compra direta (Lei 14.133, art. 75, IX). Se for customização pesada ou integração com outros sistemas, aí entra pregão. Recomenda-se consultar a procuradoria antes.

Conclusão

Gestão pública não é uma coisa estática. Começou patrimonialista, virou burocrática, agora é gerencial com laboratórios. Cada modelo serve a um propósito, e a maioria das prefeituras bem-sucedidas não segue um único modelo — combinam características de vários conforme a necessidade de cada secretaria.

O erro mais comum é tentar pular etapas. Quer laboratório de inovação? Ótimo — mas só funciona se antes você tiver burocracia bem estruturada (ou vira caos). Quer escritório de projetos? Funciona — mas precisa de sistemas que "conversem" entre si.

A boa notícia: tecnologia moderna permite essa transição de forma muito mais rápida que antes. Uma prefeitura que hoje tem processos 100% em papel consegue chegar a escritório de projetos + laboratório de inovação em 6-12 meses, não em 5 anos.

O importante é começar. Escolha uma secretaria, escolha um modelo, implemente com seriedade, e deixe os resultados falarem. Seus servidores, sua população, e seu próprio bolso vão te agradecer.