Governança no Setor Público: boas práticas para prefeituras

Num cenário global caracterizado por desafios contínuos e rápidas transformações, a busca por soluções inovadoras e adaptáveis na implementação de boas práticas de governança no setor público é essencial.

A capacidade dos governos de atender eficazmente às necessidades da sociedade está diretamente relacionada à qualidade de sua governança. Esta é fundamental para assegurar transparência, responsabilidade e eficiência na gestão dos recursos públicos.

Neste artigo, você explorará os conceitos fundamentais da governança no setor público, bem como as diretrizes e estratégias para aplicar essas boas práticas na administração.

Além de fornecer insights valiosos, nosso objetivo é destacar a importância desse mecanismo na construção de uma base sólida para o funcionamento eficiente do setor público.

O que é a governança no setor público

A governança no setor público refere-se à aplicação de práticas de liderança, de estratégia e de controle, que permitem ao gestor avaliar sua situação e demandas, direcionar a sua atuação e monitorar o funcionamento da máquina pública.

De forma geral, a governança pode ser compreendida como um sistema composto por mecanismos e princípios que as instituições possuem para auxiliar a tomada de decisões.

Também para administrar as relações com a sociedade, alinhado às boas práticas de gestão e às normas éticas, com foco em objetivos coletivos.

Segundo a Controladoria Geral da União (CGU), a governança na administração pública é conceituada como um:

“Conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade”.

Apesar de estarem relacionados, lembre que governança não é o mesmo que gestão. Enquanto a governança é a função direcionadora, a gestão é a função realizadora.

A figura abaixo representa essas distinções de modo resumido:

Enquanto a governança é responsável por estabelecer a direção a ser tomada, com fundamento em evidências e levando em conta os interesses da sociedade brasileira e das partes interessadas, a gestão é a função responsável por planejar a forma mais adequada de implementar as diretrizes estabelecidas, executar os planos e fazer o controle de indicadores e de riscos. 

A governança no setor público envolve as seguintes atividades:

• Avaliar o ambiente, os cenários, as alternativas, e os resultados atuais e os almejados

• Direcionar a preparação e a coordenação de políticas e de planos, alinhando as funções organizacionais às necessidades das partes interessadas

• Monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de políticas e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas

Já as atividades básicas de gestão são:

• Planejar as operações, com base nas prioridades e os objetivos estabelecidos

• Executar os planos, com vistas a gerar resultados de políticas e serviços

• Controlar o desempenho, lidando adequadamente com os riscos

Mecanismos da governança pública

Para que as funções de governança (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma satisfatória, alguns mecanismos devem ser adotados: liderança, estratégia e controle.

Liderança

Diz respeito às práticas que asseguram a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam: adequação do modelo de governança ao contexto e aos objetivos organizacionais; promoção de cultura de integridade na organização; e garantia de que os líderes possuam, coletivamente, as competências adequadas ao desempenho das suas atribuições.

Estratégia

Envolve prover direcionamento estratégico à organização, de forma alinhada com os objetivos de Estado e de Governo; lidar adequadamente com os riscos relacionados; e monitorar os resultados organizacionais.

Controle

Por sua vez, abrange aspectos como transparência, accountability e efetividade da auditoria interna.

Princípios da governança no setor público

Os princípios de governança no setor público atuam como preceitos correlatos, norteando a atuação das organizações públicas em suas buscas por melhores resultados para a sociedade.

Apesar de existirem vários documentos e manuais que tratam sobre o tema, tomamos como base o Decreto Nº 9.203/2017 e o Referencial Básico de Governança do Tribunal de Contas da União (TCU) para falar sobre os 7 princípios:

1. Capacidade de resposta

2. Integridade

3. Transparência

4. Equidade e participação

5. Accountability

6. Confiabilidade

7. Melhoria regulatória

1. Capacidade de resposta

Este princípio diz respeito à capacidade que a administração tem para manifestar-se de forma clara, eficiente e eficaz às demandas apresentadas pela sociedade e está intrinsecamente conectado com o princípio da participação.

Para garantir a capacidade de resposta, o setor público precisa focar na satisfação das pessoas, buscando ampliar a qualidade, quantidade e rapidez dos serviços públicos prestados. 

Além disso, outros fatores determinantes para aumentar a capacidade de resposta no setor público incluem:

• Capacitação técnica

• Postura ética e profissional dos agentes

• Envolvimento dos cidadãos nas decisões públicas, inclusive por meios eletrônicos maior utilização das ferramentas de tecnologia para ampliar o alcance, a agilidade e o acesso a serviços públicos e reduzir os custos

2. Integridade

O princípio da integridade constrói a confiança do público, fortalece a credibilidade da organização e evita práticas corruptas. Ele direciona os agentes públicos a agir com honestidade, ética e justiça, mantendo a integridade em todas as suas ações.

De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a integridade pública deve ser fundamentada em três pilares:

• Implementar um sistema de integridade amplo e coerente

• Cultivar uma cultura de integridade pública

• Possibilitar a prestação de contas, a responsabilização e a transparência

3. Transparência

O princípio da transparência preza pela garantia de acesso às informações, estabelecendo que as ações e decisões da organização devem ser abertas, claras e acessíveis ao público.

Este direcionador tem o intuito de fortalecer a confiança entre ente público e cidadãos, concedendo aos cidadãos o direito de obter informações legítimas e fidedignas acerca das operações, decisões, resultados e desempenho do setor.

Uma boa comunicação no setor público é fundamental para garantir o princípio da transparência. Ela assegura que as informações governamentais sejam acessíveis, compreensíveis e relevantes para os cidadãos, promovendo uma relação de confiança que é vital para a eficácia e legitimidade das instituições públicas.

4. Equidade e participação

A equidade e a participação contribuem para uma sociedade mais inclusiva, com políticas que consideram diferentes perspectivas e necessidades.

Este princípio garante que as políticas públicas sejam justas, promovendo a igualdade, e incentiva a participação ativa dos cidadãos.

Ele também visa potencializar a influência dos cidadãos nas decisões públicas, incentivando o engajamento e cultivando uma cultura de gestão pública colaborativa, permitindo que a voz dos cidadãos seja ouvida e incorporada às decisões governamentais.

5. Accountability

A accountability é crucial para evitar abusos de poder, promover a transparência e manter a confiança dos cidadãos nas instituições governamentais. Este princípio da governança no setor público estabelece que os responsáveis pelas decisões e ações devem prestar contas por elas.

A accountability fortalece a responsabilidade individual por se pautar tanto na capacidade da administração pública de prestar contas quanto em sua capacidade de punição por seus atos e omissões.

Além das consequências por ações incompatíveis à lisura e eficiência da gestão pública, o período eleitoral também estabelece diversas regras do que é permitido e proibido durante as eleições - direcionamentos importantes para garantir a accountability.

6. Confiabilidade

O princípio da confiabilidade estabelece que as informações e decisões da organização devem ser confiáveis, baseadas em dados precisos e processos consistentes.

Diz respeito à capacidade das instituições de minimizar as incertezas para os cidadãos em todos os aspectos que os permeiam - econômico, social e político. 

De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), para promover esta confiabilidade as organizações devem:

• Ser competentes, fornecendo serviços públicos acessíveis e eficientes

• Atuar com base em valores, promovendo a integridade e o compromisso com o interesse público

Veja o que o prefeito de Cascavel, Leonaldo Paranhos, diz sobre a importância da tecnologia para gerar confiança na gestão pública:

7. Melhoria regulatória

Outro princípio muito importante da governança no setor público é a melhoria regulatória.  Ela se concentra em otimizar os processos regulatórios, promover a simplificação administrativa e reduzir burocracias desnecessárias para garantir a eficiência dos serviços.

Ao mesmo tempo, este princípio garante que as regulamentações cumpram seus objetivos essenciais, como proteger a segurança pública, o meio ambiente, a saúde e outros interesses legítimos.

Os marcos da transformação digital na maior capital do Brasil comprovam como a tecnologia é essencial para a simplificação administrativa e para a oferta de serviços mais eficientes ao cidadão. Leia o artigo: Acabar com o excesso de burocracia é garantir mais serviços a brasileiros

Auditoria periódica como instrumento de governança municipal

A auditoria periódica é um dos mecanismos mais diretos de exercício do controle — um dos três pilares fundamentais da governança pública definidos pelo TCU (liderança, estratégia e controle).

Diferente da fiscalização reativa, a auditoria periódica funciona como instrumento preventivo: ela verifica sistematicamente se os processos administrativos, financeiros e operacionais da prefeitura estão aderentes às normas vigentes, aos planos de trabalho definidos e aos resultados esperados.

Para a governança municipal, a Controladoria Geral do Município (CGM) deve prever ao menos dois tipos de auditoria em sua rotina:

• Auditoria ordinária (AUDOR): ciclo regular de verificação de conformidade nos processos internos

• Auditoria extraordinária (AUDEX): convocada diante de indícios de irregularidade ou risco operacional identificado

• Procedimento de Acompanhamento Concomitante (PAC): monitoramento em tempo real de contratos e licitações de maior complexidade

A ausência de auditoria periódica expõe o município a três riscos diretos:

1. Achados do TCE ao final do mandato, com responsabilização pessoal dos ordenadores de despesa

2. Fragilização jurídica de processos administrativos sem rastreabilidade documental

3. Impossibilidade de certificação em programas federais que exigem comprovação de controles internos ativos (PNAFM, programas de transferência voluntária)

A digitalização dos fluxos de controle interno — incluindo a abertura de auditorias, o acompanhamento de sindicâncias e o registro de procedimentos correcionais em sistema único e auditável — é hoje uma exigência prática de qualquer prefeitura que queira demonstrar governança sólida ao seu Tribunal de Contas.

Diretrizes da governança pública

A governança no setor público reúne ações pautadas nos 7 princípios citados anteriormente para que órgãos e entidades, por meio de suas lideranças, direcionam estrategicamente seus esforços para o alcance de resultados positivos à sociedade.

Para alcançar tais resultados, os órgãos e entidades da Administração Pública devem desenvolver suas estratégias e políticas, pautados nas diretrizes da governança pública estabelecidas pela CGU. São elas:

1. Definir formalmente e comunicar claramente os papéis e responsabilidades das instâncias internas e de apoio à governança, e assegurar que sejam desempenhados de forma efetiva;

2. Estabelecer processos decisórios transparentes, baseados em evidências e orientados a riscos, motivados pela equidade e pelo compromisso de atender ao interesse público;

3. Promover valores de integridade e implementar elevados padrões de comportamento e de apoio às políticas e programa de integridade, como forma de garantir as relações éticas entre o poder público e a sociedade civil;

4. Desenvolver continuamente a capacidade da organização, assegurando a eficácia e eficiência da gestão dos recursos organizacionais, como a gestão e a sustentabilidade do orçamento, das pessoas, das contratações e da tecnologia e segurança da informação;

A gestão de recursos e as limitações fiscais nas cidades desafiam a gestão pública. Clique aqui e saiba como superar os dilemas dos municípios com o uso de tecnologia.

5. Aprimorar a capacidade da liderança da organização, garantindo que seus membros tenham habilidade, conhecimentos e experiências necessários ao desempenho de suas funções; avaliando o desempenho deles como indivíduos e como grupo; e equilibrando, na composição da liderança, continuidade e renovação;

6. Prestar contas às partes interessadas e implementar mecanismos eficazes de responsabilização dos agentes;

7. Estabelecer um sistema tecnológico para controles internos, capaz de reduzir riscos e resolver problemas que podem ser sanados pela transformação digital na gestão pública;

8. Estabelecer objetivos organizacionais alinhados ao interesse público, e comunicá-los de modo que o planejamento e a execução das operações reflitam o propósito da organização e contribuam para alcançar os resultados pretendidos;

9. Monitorar o desempenho da organização e utilizar os resultados para identificar oportunidades de melhoria e avaliar as estratégias organizacionais estabelecidas;

10. Apoiar e viabilizar a inovação para agregar valor público e lidar com as limitações de recursos e com novas ameaças e oportunidades;

Assista o vídeo e veja como funciona o sistema para prefeituras que tem sido a estratégia central no planejamento dos gestores em todo o Brasil.

11. Promover a transformação digital da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico;

12. Editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e realizando consultas públicas, sempre que conveniente;

13. Apoiar o uso das ferramentas digitais para aumentar e facilitar a participação dos cidadãos nas decisões públicas e aprimorar a prestação de serviços públicos;

14. Implementar boas práticas de transparência;

15. Considerar os interesses, direitos e expectativas das partes interessadas nos processos de tomada de decisão.

10 passos para implementar boas práticas de governança no setor público

O modelo de governança é a representação clara e pública de como funciona ou deveria funcionar a governança nas instituições públicas.

Para direcionar as ações de governança das instituições, o Tribunal de Contas da União elaborou um guia completo com 10 passos de como adotar as boas práticas e alcançar uma boa governança em sua gestão.

1. Estabeleça o modelo de governança adequado à realidade da organização

• Identifique as instâncias internas de governança e as de apoio à governança; avalie se são necessárias, suficientes e apropriadas ao desempenho eficaz das funções de governança; garanta a elas os recursos necessários e o acesso oportuno a informações

• Estabeleça a responsabilidade da mais alta instância de governança pela aprovação e avaliação da estratégia organizacional e das políticas internas pela supervisão da gestão; e pela accountability da organização

• Garanta o equilíbrio de poder e a segregação de funções na tomada de decisões críticas

2. Lidere com integridade e combata os desvios

• Apoie formalmente os programas e políticas de integridade pública, incluindo o suporte às ações de detecção, investigação e sanção a violações dos padrões de integridade

• Direcione e monitore a gestão da integridade na organização, com base nos riscos de integridade identificados

• Estabeleça mecanismos de controle para evitar que preconceitos, vieses ou conflitos de interesse influenciam as decisões e as ações da liderança

• Implemente recursos tecnológicos que garantam relações éticas entre instituições públicas e privadas

3. Promova a capacidade de liderança

• Defina e divulgue as competências desejáveis da liderança, bem como os critérios de seleção ou escolha a serem observados

• Garanta que o processo de seleção ou escolha seja executado de forma transparente, pautando-se pelos critérios e competências previamente definidos

• Defina diretrizes para o preenchimento das lacunas de desenvolvimento da liderança, de modo a equilibrar, quando aplicável, o desenvolvimento das habilidades dos membros atuais e a substituição deles por novos membros;

• Estabeleça procedimentos para garantir o engajamento dos servidores durante todas as fases do processo.

4. Gerencie riscos

• Defina e implemente a estrutura de gestão de riscos. A estrutura exige o comprometimento da liderança com a gestão de riscos, por meio de uma política

• Estabeleça as funções da segunda linha - facilitação, apoio e monitoramento das atividades de gestão de riscos

• Assegure que o processo de gestão de riscos seja incorporado aos demais processos organizacionais, a começar do planejamento estratégico, de forma a subsidiar a tomada de decisão e garantir o alcance dos objetivos

• Implemente um processo de gestão de continuidade de negócios, para se preparar e reduzir os efeitos de possíveis incidentes que tenham o potencial de interromper as atividades da organização

5. Estabeleça a estratégia e promova a gestão estratégica

• Defina o modelo de gestão da estratégia, considerando: riscos; transparência e envolvimento das partes interessadas; alinhamento com as diretrizes e prioridades (de Estado e de Governo);

• Não subestime a importância do planejamento na definição da estratégia da organização, objetivos, indicadores e metas de desempenho

• Estabeleça do modelo de gestão das unidades finalísticas e de suporte, de forma a evitar incoerências entre os seus processos e atividades;

• Defina os objetivos, indicadores e metas para cada unidade alinhados com a estratégia organizacional

• Defina o modelo de monitoramento da estratégia, que permita acompanhamento contínuo da evolução dos indicadores e dos planos de ação.

6. Monitore resultados

• Implante os indicadores de desempenho

• Estabeleça rotinas para levantar informações necessárias ao monitoramento da execução dos planos vigentes quanto ao alcance das metas estabelecidas

• Defina formato e periodicidade dos relatórios de gestão gerados para a liderança

• Defina formato e periodicidade dos relatórios gerados para as partes interessadas e publique esses relatórios na internet.

7. Promova a transparência

• Assegure transparência ativa e passiva às partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceção, nos termos da lei. Envolve identificar as exigências normativas e jurisprudenciais de publicidade e as demandas por informação das partes interessadas

• Disponibilize os dados de forma aderente aos princípios de dados abertos, para facilitar o manuseio e a análise das informações

8. Garanta a accountability

• Preste contas da atuação organizacional, de forma que as informações de interesse geral estejam disponíveis em locais de amplo acesso e possibilitem uma avaliação do valor que a organização entrega à população

• Estabeleça canal para recebimento de manifestações das partes interessadas

• Designe as instâncias responsáveis por apurar e tratar desvios éticos e infrações disciplinares

• Padronize procedimentos para orientar a apuração e tratamento de desvios éticos, de ilícitos administrativos e de atos lesivos cometidos por pessoas jurídicas contra a organização

• Capacite as equipes que compõem as comissões processantes, bem como as de sindicância e de investigação

• Adote meios de simplificação de apuração e punição de faltas de menor potencial ofensivo

9. Avalie a satisfação dos envolvidos

• Elabore, divulgue e mantenha atualizada Carta de Serviços ao Usuário contendo informações claras e precisas em relação a cada serviço prestado

• Identifique os requisitos a serem considerados para a prestação dos serviços, incluindo os demandados pelos usuários e os requeridos pelos normativos aplicáveis, assegurando-se de que sejam atendidos

• Realize pesquisas de satisfação dos usuários, comunicando amplamente os resultados dessas pesquisas e utilizando os seus resultados para promover melhorias na prestação dos serviços

10. Assegure a efetividade da auditoria interna

• Informe a auditoria interna acerca das estratégias, objetivos e prioridades organizacionais, riscos relacionados, expectativas das partes interessadas, processos e atividades relevantes para que essas informações possam ser consideradas na elaboração dos planos de auditoria interna

• Garanta que as recomendações da atividade de auditoria interna sejam acompanhadas, com vistas a adoção das providências necessárias

• Registre formalmente eventuais decisões de não implementar determinadas recomendações da auditoria interna

• Apoie o programa de avaliação e melhoria da qualidade da auditoria interna, contribuindo para a definição dos principais indicadores de desempenho e avaliando o valor que a atividade de auditoria interna agrega à organização 

Perguntas frequentes sobre governança no setor público

Qual a diferença entre governança e gestão pública?

A governança é a função direcionadora — ela define para onde a organização vai e estabelece os controles. A gestão é a função realizadora — ela planeja, executa e controla as operações. Um prefeito que define metas e monitora resultados exerce governança; uma secretaria que executa um programa exerce gestão.

O que é o Decreto nº 9.203/2017?

É o decreto federal que instituiu a Política de Governança da Administração Pública Federal. Estabelece princípios (integridade, transparência, capacidade de resposta, accountability, entre outros), mecanismos (liderança, estratégia, controle) e diretrizes para todos os órgãos do Executivo Federal. Serve como referência para municípios mesmo sem obrigatoriedade direta.

Quais são os principais riscos da falta de governança em prefeituras?

Os principais riscos incluem: rejeição de contas pelo Tribunal de Contas Estadual (TCE), bloqueio de transferências voluntárias federais por falta de habilitação em sistemas de controle, responsabilização pessoal de gestores por atos irregulares, perda de eficiência operacional e vulnerabilidade a fraudes e desvios.

Como o processo eletrônico contribui para a governança municipal?

O processo eletrônico digital cria rastreabilidade em tempo real em toda a tramitação administrativa — desde o protocolo até o arquivamento. Isso é condição necessária para qualquer auditoria interna ou externa, pois elimina a dependência de papel, garante autenticidade documental via assinatura digital e permite que a Controladoria municipal acesse histórico completo de qualquer processo sem deslocamento físico.

Qual a relação entre transparência pública e governança?

Transparência é um dos 7 princípios da governança pública (Decreto 9.203/2017). Ela garante que as ações e decisões da prefeitura sejam acessíveis à sociedade, fortalece a confiança institucional e habilita o controle social — que é uma das instâncias externas do sistema de governança. Sem transparência ativa, a governança é formal mas não funcional.

Uma governança eficiente tem estratégias inovadoras

Quando colocadas em prática, as ações de governança permitem incrementar o desempenho de órgãos e entidades públicas, contribuindo, entre outras coisas, para a entrega de benefícios para os cidadãos.

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