Termo de referência: como elaborar para reduzir riscos na contratação pública

O termo de referência é um dos documentos que mais influenciam a qualidade do planejamento de uma contratação pública. Quando apresenta um objeto genérico, requisitos mal dimensionados ou critérios de execução pouco claros, ele transfere incertezas para as etapas seguintes: pesquisa de preços, elaboração do edital, julgamento das propostas, fiscalização e gestão contratual.

Para a prefeitura, o problema não é apenas documental. Um termo de referência incompleto pode gerar pedidos de esclarecimento, impugnações, propostas incomparáveis, contratação de solução inadequada e retrabalho entre a área requisitante, compras, jurídico e controle interno. Em contratações recorrentes, essas falhas se multiplicam e comprometem o calendário de entregas do município.

A elaboração do documento precisa conectar a necessidade administrativa ao resultado esperado. Isso exige mais do que copiar um modelo: é necessário registrar o problema a ser resolvido, definir o objeto com precisão, estabelecer requisitos proporcionais e criar critérios que permitam verificar se o futuro contratado entregou o que foi solicitado.

Na prática, o modelo de termo de referência pode ajudar a organizar o trabalho, mas não substitui a análise do caso concreto. O documento precisa refletir a realidade da secretaria, os quantitativos estimados, as condições locais, os riscos da execução e a capacidade de fiscalização do município. Quando esse fluxo é digital, a equipe consegue trabalhar com versões controladas, responsáveis definidos, checklists e histórico de tramitação.

O que é termo de referência e qual é sua função

O termo de referência é o documento de planejamento usado para especificar o objeto de uma contratação de bens ou serviços. Ele traduz a necessidade da Administração em requisitos que podem ser compreendidos pelo mercado, avaliados pela equipe de contratação e fiscalizados durante a execução.

O Tribunal de Contas da União trata o documento como parte da fase preparatória das contratações. A orientação do TCU destaca a necessidade de especificar o objeto escolhido, suas condições de execução e os elementos que sustentam a contratação. Consulte o conteúdo institucional do TCU sobre termo de referência.

A função do TR é dar coerência ao processo. Ele deve responder, de forma organizada:

• qual necessidade pública será atendida;
• qual é o objeto da contratação;
• quais resultados são esperados;
• como o objeto será entregue ou executado;
• como o município verificará o cumprimento das obrigações;
• quais riscos precisam ser tratados antes da contratação;
• como serão definidos preço, pagamento, prazo e fiscalização.

Essa lógica evita que o documento seja tratado como uma formalidade isolada. O termo de referência é uma ponte entre planejamento, seleção do fornecedor e gestão do contrato.

Diferença entre termo de referência, ETP e DFD

A confusão entre esses documentos costuma gerar duplicidade de trabalho e lacunas no processo. Cada um cumpre uma função diferente dentro do planejamento.

Documento de formalização da demanda

O documento de formalização da demanda registra a necessidade inicial da Administração. É o ponto de partida: identifica a área requisitante, o problema percebido, a justificativa preliminar e a previsão da contratação no planejamento do órgão, quando aplicável.

Estudo técnico preliminar

O estudo técnico preliminar aprofunda a análise da necessidade. Ele ajuda a avaliar alternativas, viabilidade, requisitos e solução mais adequada. O ETP deve apoiar a decisão sobre o caminho a seguir, e não apenas repetir a descrição da demanda.

Termo de referência

O TR transforma a solução escolhida em especificações operacionais para a contratação. Por isso, deve aproveitar as conclusões do ETP e detalhar o objeto em nível suficiente para pesquisa de preços, disputa, contratação e fiscalização.

Uma forma simples de visualizar a relação é: o DFD registra a necessidade; o ETP avalia as alternativas; o termo de referência descreve como a solução será contratada e acompanhada. O artigo da Aprova sobre ETP, DFD e minuta pode ser usado como conteúdo complementar.

Como elaborar um termo de referência completo

A estrutura pode variar de acordo com o objeto, o regulamento aplicável e os modelos adotados pelo município. Ainda assim, alguns elementos são essenciais para dar clareza e segurança ao processo.

1. Descrição da necessidade

Comece pelo problema administrativo, não pela marca, pelo fornecedor ou por uma solução escolhida antecipadamente. Explique qual serviço precisa ser mantido, qual entrega precisa ser viabilizada ou qual risco operacional motivou a contratação.

Uma boa justificativa relaciona a demanda ao serviço público afetado, ao público interno atendido, à continuidade da operação e aos resultados esperados. Evite expressões genéricas como “atender às necessidades da secretaria” sem explicar quais necessidades são essas.

2. Definição e descrição do objeto

O objeto precisa ser claro, completo e neutro. A descrição deve permitir que fornecedores compreendam o que será contratado sem exigir interpretações diferentes.

Para bens, podem ser relevantes características técnicas, unidade de fornecimento, quantidade, padrão de qualidade, condições de entrega e compatibilidade. Para serviços, descreva atividades, níveis de serviço, produtos, prazos, equipe necessária, local de execução e critérios de aceite.

O excesso de especificação também é um risco. Requisitos sem justificativa podem restringir a competição ou direcionar a contratação. A equipe deve separar o que é indispensável para o resultado do que é apenas preferência da área requisitante.

3. Quantitativos e memória de cálculo

Os quantitativos devem ser demonstrados. Registre a fonte dos dados, o período analisado, o consumo histórico, a projeção de demanda e as premissas utilizadas.

Quando a contratação envolver itens diferentes, organize as informações em uma planilha com unidade, quantidade, periodicidade e justificativa. Isso facilita a conferência pela equipe de compras e reduz divergências entre o termo de referência, a pesquisa de preços e o edital.

Quantidades superestimadas podem gerar desperdício e dificuldade de execução. Quantidades subestimadas provocam aditivos, novas contratações ou interrupções no serviço. A memória de cálculo é a evidência que sustenta a decisão.

4. Requisitos da contratação

Os requisitos devem estar relacionados ao desempenho esperado. Inclua, quando aplicável, exigências de qualidade, sustentabilidade, segurança, acessibilidade, integração, suporte, garantia, capacitação e proteção de dados.

Cada exigência deve ter uma razão administrativa verificável. Pergunte: esse requisito é necessário para entregar o resultado? Como será comprovado? Quem irá fiscalizá-lo? Se a equipe não consegue responder, o requisito precisa ser revisado.

5. Modelo de execução

Descreva como o contratado deverá cumprir suas obrigações. Informe prazos, etapas, locais, canais de comunicação, condições de entrega, documentos necessários, marcos de validação e responsabilidades de cada parte.

Em serviços contínuos ou tecnológicos, detalhe a rotina de atendimento e os níveis de serviço. Em compras de bens, estabeleça recebimento provisório e definitivo quando fizer sentido, além dos procedimentos para substituição ou correção de itens inadequados.

6. Gestão, fiscalização e critérios de aceite

O termo de referência deve permitir que o fiscal verifique a entrega. Para isso, os critérios de aceite precisam ser objetivos e vinculados ao objeto.

Defina evidências esperadas, periodicidade de acompanhamento, relatórios, prazos para correção e responsáveis pela validação. Critérios vagos, como “serviço satisfatório” ou “material de boa qualidade”, dificultam a fiscalização e aumentam o risco de conflito na execução.

7. Prazo, pagamento e estimativa de custos

Informe o prazo de execução ou entrega, a vigência pretendida quando aplicável, as condições de pagamento e os documentos necessários para atestar a despesa.

A estimativa de custos deve estar coerente com o objeto e com os quantitativos. Se houver divisão em itens ou lotes, explique a lógica adotada e os impactos para a competição, a economia e a gestão contratual.

8. Obrigações e tratamento de riscos

Distribua as responsabilidades entre Administração e contratado. Inclua obrigações relacionadas à execução, comunicação de ocorrências, manutenção das condições exigidas, confidencialidade, segurança e correção de falhas quando forem pertinentes ao objeto.

Também registre riscos relevantes do planejamento e da execução. O risco não precisa ser eliminado para ser bem gerido; precisa ser identificado, atribuído e acompanhado.

Erros frequentes que comprometem o documento

Alguns problemas aparecem de forma recorrente em termos de referência municipais:

• copiar um documento antigo sem atualizar objeto, quantitativos e legislação aplicável;
• descrever a solução antes de demonstrar a necessidade;
• utilizar especificações que favorecem uma marca ou fornecedor sem justificativa;
• não explicar a memória de cálculo;
• deixar critérios de aceite subjetivos;
• misturar objetos sem avaliar a divisão em itens ou lotes;
• exigir documentos ou qualificações sem relação com o risco da contratação;
• não definir quem fiscalizará cada entrega;
• criar divergência entre TR, pesquisa de preços, edital e contrato;
• tramitar versões por e-mail sem controle de alterações.

A correção desses problemas depende de revisão multidisciplinar. A área requisitante conhece a necessidade; compras domina o procedimento; jurídico avalia os aspectos legais; controle interno contribui para prevenção de riscos. O fluxo precisa permitir que essas contribuições sejam registradas sem perder o histórico.

Como usar um modelo de termo de referência sem criar riscos

Um modelo deve funcionar como estrutura de trabalho, não como documento pronto para qualquer contratação. Antes de reutilizá-lo, a equipe deve verificar:

1. se o objeto atual é compatível com o modelo;
2. se os requisitos continuam necessários;
3. se quantitativos e preços foram recalculados;
4. se os critérios de aceite correspondem à entrega esperada;
5. se as responsabilidades estão distribuídas corretamente;
6. se as referências normativas e orientações institucionais estão atualizadas;
7. se o documento foi revisado por quem entende da demanda e da contratação.

A AGU mantém modelos padronizados e listas de verificação para contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021. O material está disponível na página oficial de modelos de licitações e contratos. A referência institucional ajuda a estruturar o documento, mas cada município deve adaptar o conteúdo ao seu regulamento e ao objeto concreto.

Como a gestão digital melhora a elaboração do TR

A digitalização não corrige um objeto mal definido, mas cria condições melhores para organizar o processo. Em uma plataforma de governo digital, a prefeitura pode estruturar formulários, campos obrigatórios, checklists e etapas de aprovação conforme o tipo de contratação.

Esse desenho reduz a dependência de arquivos dispersos e permite acompanhar quem elaborou, revisou, aprovou ou devolveu o documento. Também facilita a comparação entre versões e a recuperação do histórico quando o processo é auditado.

A análise inteligente pode apoiar conferências de completude, identificar campos sem preenchimento, apontar divergências entre documentos e organizar pendências antes da publicação. A decisão continua sendo da equipe responsável, mas o trabalho repetitivo deixa de ocupar o mesmo espaço da análise técnica.

A integração entre DFD, ETP, termo de referência, pesquisa de preços, minuta e contrato também reduz redigitação. Quando uma informação muda, a equipe consegue verificar onde ela aparece no processo e avaliar os impactos da alteração.

Checklist para revisar antes de encaminhar

Antes de enviar o termo de referência para a próxima etapa, confirme:

• a necessidade está descrita com problema, contexto e resultado esperado;
• o objeto pode ser compreendido sem interpretação subjetiva;
• os quantitativos têm memória de cálculo;
• os requisitos são necessários, proporcionais e verificáveis;
• o modelo de execução informa prazos, etapas e responsabilidades;
• os critérios de aceite permitem atestar a entrega;
• os valores e condições de pagamento estão coerentes com o objeto;
• os riscos relevantes foram identificados e tratados;
• o documento está alinhado ao ETP, à pesquisa de preços e à minuta;
• as áreas responsáveis revisaram e aprovaram a versão correta.

Perguntas frequentes

Quem deve elaborar o termo de referência?

A elaboração deve envolver a área responsável pela demanda e os agentes que participam do planejamento da contratação, conforme a organização e as regras do órgão. O ponto central é garantir conhecimento técnico do objeto e revisão adequada pelas áreas competentes.

O termo de referência pode ser usado como modelo para outras compras?

Sim, desde que seja tratado como referência estrutural. O conteúdo precisa ser adaptado ao objeto, aos quantitativos, aos riscos, aos critérios de aceite e às condições específicas de cada contratação.

Qual é a diferença entre termo de referência e projeto básico?

A distinção depende do tipo de contratação e do regime aplicável. Em termos práticos, o termo de referência é usado para detalhar bens e serviços, enquanto o projeto básico é associado principalmente a obras e serviços de engenharia. A equipe deve observar a legislação e os regulamentos aplicáveis ao caso.

O que acontece quando o termo de referência tem falhas?

As falhas podem provocar retrabalho, pedidos de esclarecimento, impugnações, propostas incomparáveis, contratação inadequada e dificuldades na fiscalização. Por isso, a revisão deve ocorrer antes da publicação ou do encaminhamento da contratação.

Conclusão

Um bom termo de referência transforma uma necessidade administrativa em uma contratação compreensível, verificável e executável. Ele dá direção para a pesquisa de preços, orienta a disputa, delimita as obrigações do contratado e oferece critérios para que o fiscal acompanhe a entrega. Quando essas informações são vagas ou contraditórias, o processo fica mais exposto a retrabalho e conflitos.

A qualidade do documento depende da conexão entre as etapas. O DFD deve registrar a demanda; o ETP deve justificar a solução; o TR deve detalhar como essa solução será contratada e fiscalizada. A prefeitura precisa preservar essa cadeia de informações, evitando que cada setor reescreva o processo sem controle de versão ou sem explicitar as mudanças.

Modelos, checklists e referências institucionais ajudam a padronizar a rotina, mas não substituem a análise técnica. O documento precisa refletir o objeto real, os quantitativos do município, as condições de execução e os riscos que a Administração consegue acompanhar.

A gestão digital amplia esse controle ao organizar formulários, responsáveis, aprovações, documentos e pendências em um fluxo rastreável. Com automações e análises de consistência, a equipe pode dedicar mais tempo à decisão e menos à conferência manual de informações repetidas. Para o gestor municipal, o resultado esperado é uma contratação mais previsível, com mais segurança documental e melhores condições para transformar recursos públicos em entregas para a cidade.