O que é termo de referência

Termo de referência é o documento da fase de planejamento que descreve o que o órgão público vai contratar e em que condições: define o objeto, justifica a necessidade, estabelece como o contrato será executado, medido, pago e fiscalizado, e estima o valor da contratação. Na Lei 14.133/2021 ele é o documento que sustenta o edital ou o contrato direto e responde à pergunta que o fornecedor, o fiscal e o órgão de controle farão depois: o que exatamente foi pedido.

Termo de referência na prática

No dia a dia, o termo de referência (TR) nasce de uma solicitação de compra feita por uma secretaria, câmara municipal ou outro órgão demandante. O documento de formalização de demanda registra a necessidade, o estudo técnico preliminar compara soluções e o TR transforma a solução escolhida em especificação contratual. É a peça que o agente de contratação e o fiscal do contrato vão consultar por todo o ciclo de vida da contratação.

Quando o TR é genérico, o problema não aparece na redação: aparece na licitação deserta, na proposta fora do padrão, no aditivo e na dificuldade de fiscalizar uma entrega que ninguém definiu com precisão.

Termo de referência × estudo técnico preliminar

Os dois documentos são confundidos porque compartilham informações, mas têm funções diferentes. O ETP investiga: levanta alternativas, compara custos, avalia viabilidade e conclui se a contratação deve seguir. O TR decide e especifica: parte da solução já escolhida e a descreve de forma que possa ser licitada, executada e fiscalizada. Para entender cada etapa, veja o que é ETP e o que é DFD.

Um TR que contradiz o ETP, seja no objeto, seja no valor, é sinal de que os documentos foram elaborados de forma isolada. O guia sobre como impedir que o TR seja gerado divergente do ETP detalha esse controle.

Casos de uso comuns

• Aquisição de bens de consumo ou permanentes por pregão eletrônico, em que o TR define especificação, quantidade e prazo de entrega.
• Contratação de serviços continuados, em que o TR define níveis de serviço, forma de medição e critérios de pagamento.
• Contratação de soluções de tecnologia, em que o TR descreve requisitos funcionais, integração e modelo de gestão do contrato.
• Contratação direta por dispensa ou inexigibilidade, que também exige a formalização do objeto e da justificativa.

O TR também deve conversar com o mapa de riscos da contratação, para que os riscos identificados reflitam nas obrigações e nas sanções previstas.

O que a legislação diz

A Lei 14.133/2021 define o termo de referência no art. 6º, inciso XXIII, como o documento necessário para a contratação de bens e serviços. Entre os elementos que ele deve conter estão a definição do objeto, a fundamentação da contratação, a descrição da solução como um todo, os requisitos da contratação, o modelo de execução do objeto, o modelo de gestão do contrato, os critérios de medição e de pagamento, a forma e os critérios de seleção do fornecedor, as estimativas do valor da contratação e a adequação orçamentária. Para obras e serviços de engenharia, o instrumento equivalente é o projeto básico, também definido no art. 6º da lei.

Como o Aprova aplica o termo de referência

• A Lume, IA do Aprova, lê o que o solicitante preencheu no processo de compra e gera uma minuta de TR, que o servidor revisa antes de despachar.
• A minuta parte de um banco de TRs anteriores do próprio órgão, reunidos na implantação, o que preserva o padrão e a linguagem institucional.
• O TR gerado abre em campo editável, no estilo de um editor de texto, com tabela de estimativa de valor ajustável e cabeçalho com a identidade do órgão.
• Os campos obrigatórios do formulário de compra impedem que o pedido avance incompleto, o que reduz o vai e volta entre solicitante e analista.
• Depois da revisão, o documento segue para assinatura eletrônica no mesmo processo, sem sair do fluxo.

Para ver o recurso em detalhe, leia geração de TR, DFD e ETP no Aprova.

FAQ sobre termo de referência

Todo processo de contratação precisa de termo de referência?

Na lógica da Lei 14.133/2021, o TR é o documento que acompanha contratações de bens e serviços, inclusive as diretas, com o nível de detalhe proporcional ao objeto. Obras e serviços de engenharia usam o projeto básico. Em caso de dúvida sobre o enquadramento, a consulta ao parecer jurídico do órgão é o caminho seguro.

Quem elabora o termo de referência?

A elaboração costuma ficar com a área demandante, com apoio técnico de compras e do jurídico. Quem conhece a necessidade precisa participar, porque é nesse ponto que a necessidade vira obrigação contratual.

O termo de referência pode ser gerado por inteligência artificial?

Pode servir como minuta. A IA acelera a redação ao reaproveitar o padrão do órgão, mas a responsabilidade pelo conteúdo continua com o servidor que revisa, ajusta e assina. Por isso a minuta precisa ser editável e passar por conferência humana.

O que acontece se o TR for genérico?

O risco aparece depois: propostas que não atendem à necessidade real, licitação deserta ou fracassada, pedidos de aditivo e dificuldade de fiscalização. Um TR específico reduz esses efeitos e dá ao fiscal um parâmetro objetivo de entrega.

O termo de referência precisa estar de acordo com o ETP?

Sim. O TR deve ser coerente com a solução escolhida no ETP, incluindo objeto e estimativa de valor. Divergência entre os dois documentos é um dos pontos que mais geram questionamento em auditoria.

Conclusão

Termo de referência é a passagem entre planejar e contratar: o que está escrito nele orienta o edital, a execução e a fiscalização. Tratá-lo como etapa formal do processo, e não como texto copiado de contratação anterior, é o que diferencia uma compra que atende à necessidade de uma que gera aditivo. Para ver como o Aprova conduz a elaboração do TR dentro do processo de compras, agende uma demonstração.