Como especificar sistema de processos eletrônicos no termo de referência sem restringir a competição

Especificar um sistema de processos eletrônicos no termo de referência sem restringir a competição significa descrever o que o órgão precisa que o sistema faça, com que nível de serviço e integrado a quê, e não como um fornecedor específico implementou isso. O texto parte do processo real do órgão (quem solicita, quem analisa, quem assina, o que precisa ser emitido), traduz cada etapa em requisito verificável e justifica por escrito qualquer exigência que reduza o universo de fornecedores, como o funcionamento offline em campo ou a integração com um sistema legado.

Este guia mostra como montar essa especificação em seis etapas, o que a Lei 14.133/2021 impõe a quem redige o documento e quais indicadores mostram se o termo de referência está bem escrito antes mesmo de a licitação sair.

O que é especificar um sistema de processos eletrônicos

É a parte do termo de referência que transforma a necessidade de digitalizar o trâmite do órgão em requisitos contratuais: funcionalidades, regras de acesso, integrações, assinatura de documentos, suporte, implantação e forma de medição do serviço. Não é um catálogo de telas nem uma cópia da proposta comercial de quem já apresentou o produto ao órgão.

A diferença prática está na unidade de descrição. Um bom TR descreve resultados (“o processo deve tramitar entre setores conforme o organograma do órgão e registrar cada despacho com data, hora e usuário”). Um TR problemático descreve o desenho de uma solução específica (“botão azul de tramitar na barra lateral”).

Por que a especificação importa

Software de gestão de processos é contratado para anos, mexe no trabalho de todas as secretarias e costuma ser demonstrado ao órgão antes da licitação. É nesse intervalo que nasce o risco: o servidor que assistiu a uma apresentação tende a escrever o TR com o vocabulário e as telas do que viu.

O efeito aparece em três lugares. Na licitação, a especificação cópia afasta concorrentes e abre impugnação. Na execução, requisitos vagos transformam cada ajuste em aditivo ou em discussão sobre o que estava incluído. Na fiscalização, o fiscal do contrato não tem parâmetro objetivo para dizer se o sistema entrega o que foi contratado.

Passo a passo para especificar o sistema no termo de referência

1. Parta do processo, não da ferramenta

Antes de escrever qualquer requisito, mapeie três ou quatro processos de alto volume do órgão, do pedido à decisão final. O DFD e o ETP devem registrar esse mapeamento. Cada requisito do TR precisa ser rastreável até uma etapa desses processos.

2. Escreva requisitos por resultado e critério de aceite

Para cada funcionalidade, descreva o resultado esperado e como ele será verificado na prova de conceito ou no recebimento. Exemplos: o sistema permite criar e alterar o formulário de um serviço sem alteração de código; todo despacho fica registrado com data, hora e usuário; o requerente acompanha o andamento sem ligar para o órgão.

3. Trate integração como requisito de interface, não de marca

Se o órgão já usa sistema financeiro, cadastro imobiliário ou processo eletrônico de outro tipo, descreva a necessidade de troca de dados: quais informações, em que sentido, com que periodicidade e por qual tipo de interface. Exigir API aberta e documentada atende a qualquer fornecedor; exigir o conector de um produto específico não.

4. Justifique os requisitos que reduzem o mercado

Alguns requisitos são legítimos e, ao mesmo tempo, afunilam. Funcionamento offline para fiscais em área sem cobertura de internet, assinatura eletrônica com certificado ICP-Brasil e controle de acesso por setor são exemplos comuns. Cada um deve vir acompanhado da justificativa operacional no próprio TR ou no ETP. Se a fiscalização offline for um módulo à parte, vale decidir, com fundamento, se ela entra no mesmo lote ou em lote separado, já que um aplicativo de campo tem custo e manutenção próprios. Para entender o requisito em si, veja como fazer fiscalização de campo sem conexão à internet.

5. Defina implantação, migração e suporte

Descreva quantos setores entram na primeira onda, quem treina os servidores, como os processos em andamento no papel ou em outro sistema serão tratados e qual o prazo de resposta a incidentes. Nível de serviço sem forma de medição vira texto decorativo.

6. Confira o texto contra o mercado e contra o mapa de riscos

Antes de publicar, confira se o requisito pode ser atendido por mais de um fornecedor e se a pesquisa de mercado refletiu essa pluralidade, como explica o guia de pesquisa de preços para licitação. Depois, cruze o TR com o mapa de riscos: cada risco relevante (dependência de fornecedor, migração de dados, descontinuidade) deve ter uma obrigação correspondente no contrato.

O que a legislação exige

A Lei 14.133/2021 define o termo de referência no art. 6º, inciso XXIII, listando como elementos, entre outros, a definição do objeto, a descrição da solução como um todo, os requisitos da contratação, o modelo de execução, o modelo de gestão do contrato e os critérios de medição e pagamento. O art. 9º, inciso I, veda ao agente público que atua na área de licitações e contratos admitir, prever ou incluir condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo do processo licitatório.

Na prática, isso não proíbe requisito exigente. Exige que cada requisito seja necessário à necessidade descrita e esteja justificado no processo. Quando o órgão já tem outro sistema contratado, vale conferir também se o objeto não se sobrepõe, tema tratado em formas de evitar duplicidade de objeto entre ERP e sistema de processos.

Como o Aprova resolve isso

• O formulário de cada serviço é montado em editor no-code, sem programação, o que permite ao órgão descrever o processo no TR por resultado e conferir o requisito numa prova de conceito.
• A tramitação segue o organograma do órgão, com permissionamento por setor e registro de cada despacho com data, hora e usuário.
• A assinatura eletrônica no padrão ICP-Brasil acontece dentro do fluxo do processo, sem imprimir ou trocar de ferramenta.
• A integração com sistemas já usados pelo município, como o financeiro, ocorre por API, o que corresponde ao requisito de interface descrito na etapa 3.
• A fiscalização de campo funciona offline e sincroniza ao reconectar, o que ajuda a fundamentar o requisito da etapa 4.

Indicadores para medir a qualidade da especificação

• Número de fornecedores que apresentaram proposta ou participaram da prova de conceito.
• Quantidade de pedidos de esclarecimento e de impugnações sobre requisitos técnicos.
• Percentual de requisitos com critério de aceite objetivo.
• Aditivos de escopo no primeiro ano de contrato.
• Tempo entre a publicação do edital e a homologação.

FAQ sobre especificação de sistema no termo de referência

Posso exigir funcionalidades que só um fornecedor oferece hoje?

Pode, desde que a funcionalidade seja necessária à necessidade do órgão e a justificativa conste no processo. O que o art. 9º da Lei 14.133/2021 veda é o requisito sem fundamento, que restringe o mercado sem benefício para a contratação.

Demonstração antes da licitação contamina a especificação?

Não necessariamente. Conhecer o mercado faz parte do planejamento. O cuidado é registrar o levantamento de mais de uma solução e escrever o TR por resultado, sem reproduzir o vocabulário de um único produto.

A integração com o sistema atual deve ser especificada por nome?

Descreva o sistema existente como contexto e especifique a interface de troca de dados como requisito. Citar o sistema atual para descrever o cenário é diferente de exigir um conector proprietário.

Fiscalização offline entra no mesmo lote do processo eletrônico?

Depende da justificativa do órgão. Por ter aplicativo e manutenção próprios, ela pode compor o mesmo lote, quando a integração ao processo é indissociável, ou ser separada. O importante é que a escolha seja fundamentada no ETP.

Como o fiscal do contrato verifica se o sistema entrega o que foi especificado?

Pelos critérios de aceite escritos no TR: cada requisito deve ter uma forma de verificação no recebimento, como teste de fluxo, relatório de despachos ou prova de integração.

Conclusão

Um bom termo de referência para sistema de processos eletrônicos descreve o processo do órgão, traduz cada etapa em requisito verificável e documenta o motivo de cada exigência que afunila o mercado. Isso protege a licitação de impugnação, o contrato de aditivos de escopo e o fiscal de discussões sem parâmetro. Para ver como os requisitos descritos aqui aparecem em um fluxo real, agende uma demonstração do Aprova.