Como criar um núcleo técnico para elaborar ETP e TR e reduzir o vaivém com as secretarias demandantes

Criar um núcleo técnico para elaborar ETP e TR significa tirar da secretaria demandante a responsabilidade de redigir esses documentos e concentrá-la numa equipe especializada, que recebe apenas o Documento de Formalização de Demanda (DFD) e devolve o Estudo Técnico Preliminar (ETP) e o Termo de Referência (TR) já estruturados conforme a Lei nº 14.133/2021 — em vez de manter o modelo em que cada secretaria redige seus próprios documentos de planejamento e o setor de licitação corrige o que chega com vício antes de seguir para a fase externa.

Este guia cobre o que caracteriza esse modelo de centralização, por que o vaivém de correção entre secretaria demandante e setor de licitação acontece com tanta frequência, o passo a passo para estruturar esse núcleo técnico dentro do processo eletrônico, o que a Lei 14.133/2021 exige nesse ponto e como medir se a mudança está reduzindo o retrabalho.

O que é um núcleo técnico de elaboração de ETP e TR

É uma equipe — pode ser um setor novo ou uma função atribuída a servidores já existentes — responsável por redigir o ETP e o TR de toda contratação do órgão, a partir do DFD que cada secretaria formaliza. A secretaria demandante continua dona da necessidade: ela descreve o que precisa, a quantidade, a justificativa e a urgência. O que muda é quem transforma essa necessidade em documento de planejamento tecnicamente consistente.

Não confundir esse modelo com dois conceitos vizinhos. Segregação de função — tema tratado em como segregar funções entre solicitante e aprovador em compras públicas — trata de impedir que a mesma pessoa acumule papéis incompatíveis dentro de um processo já definido. Validação prévia do pedido — descrita em como validar o pedido de compra antes do termo de referência — é a checagem que confere se o pedido está pronto para virar documento de planejamento. A centralização num núcleo técnico é anterior a esses dois pontos: é a decisão de quem, na estrutura do órgão, escreve o ETP e o TR — não apenas quem os assina ou quem os confere.

Por que o vaivém entre secretaria e licitação acontece

O padrão mais comum em órgãos sem núcleo técnico dedicado é a secretaria demandante redigir o próprio ETP e TR — geralmente com um servidor que acumula essa tarefa junto de outras atribuições da área-fim e sem domínio profundo das exigências da Lei 14.133/2021 para cada modalidade. O documento chega ao setor de licitação com objeto genérico, estimativa de valor sem pesquisa de preços consistente ou modalidade incompatível com o caso concreto.

O setor de licitação então devolve o documento, a secretaria corrige o que entendeu ter sido apontado, o setor de licitação recebe de novo e encontra um problema diferente — porque quem corrigiu não tinha certeza do que precisava mudar. Esse ciclo pode se repetir três, quatro vezes antes de o TR ficar pronto para seguir para pesquisa de preços e parecer jurídico, e cada rodada consome dias que não aparecem em nenhum indicador formal, só no atraso acumulado da contratação.

Passo a passo para criar o núcleo técnico de ETP e TR

1. Redefina o que cada secretaria demandante ainda precisa produzir

Deixe explícito que a secretaria formaliza apenas o DFD — necessidade, quantidade estimada, justificativa e urgência — e que a redação do ETP e do TR passa a ser atribuição do núcleo técnico. Documente essa mudança de responsabilidade num ato interno, para que não vire regra informal que cada gestão interpreta de um jeito.

2. Desenhe o fluxo de encaminhamento do DFD ao núcleo técnico

Configure o processo eletrônico para que o DFD protocolado pela secretaria chegue automaticamente à caixa do núcleo técnico, sem depender de e-mail ou de alguém lembrar de encaminhar manualmente. O tempo entre a formalização do DFD e a entrada na fila do núcleo é o primeiro ponto de atraso silencioso quando esse encaminhamento não é automático.

3. Dimensione a equipe pelo volume de contratações, não pelo organograma existente

Levante quantos DFDs o órgão formaliza por mês e o tempo médio de elaboração de um ETP e um TR completos para estimar quantos servidores o núcleo precisa. Em municípios menores, isso pode ser uma ou duas pessoas com dedicação parcial; a lógica de centralização não exige um setor grande, exige que a competência fique concentrada em quem já domina o assunto.

4. Padronize o modelo de ETP e TR usado pelo núcleo

Adote uma estrutura única de documento, com os campos que a Lei 14.133/2021 exige já pré-formatados, para que o núcleo técnico não redija cada contratação do zero. Isso também facilita a revisão jurídica posterior, porque o parecer passa a lidar com um formato consistente, não com o estilo de redação de cada secretaria.

5. Defina o canal de retorno para dúvida técnica com a secretaria demandante

Quando o núcleo técnico tiver dúvida sobre a necessidade descrita no DFD, o retorno deve acontecer por despacho dentro do próprio processo — não por telefone ou mensagem paralela. Isso preserva o histórico de quem esclareceu o quê, e evita que a mesma dúvida precise ser reexplicada semanas depois, numa auditoria.

6. Estabeleça prazo de entrega por complexidade da contratação

Compras diretas simples não deveriam levar o mesmo tempo que uma licitação de obra complexa. Defina prazos diferentes por faixa de complexidade e monitore o cumprimento — sem prazo, o núcleo técnico corre o risco de virar um novo gargalo, só que concentrado num único lugar em vez de distribuído entre secretarias.

O que a legislação exige

O art. 6º, incisos XX e XXIII, da Lei nº 14.133/2021 define, respectivamente, o Estudo Técnico Preliminar e o Termo de Referência, e o art. 18 detalha os elementos que o ETP deve conter. A lei não determina qual estrutura organizacional deve redigir esses documentos — não exige que cada secretaria demandante os elabore por conta própria, nem impõe um setor centralizado. Essa é uma decisão de gestão interna, não uma obrigação legal.

O que a lei exige, no parágrafo único do art. 11, é que a alta administração do órgão seja responsável pela governança das contratações, implementando processos e estruturas de gestão de riscos e controles internos. Um núcleo técnico dedicado à elaboração de ETP e TR é uma forma de cumprir essa exigência de governança, reduzindo a variação de qualidade entre documentos produzidos por secretarias diferentes com níveis desiguais de familiaridade com a Lei 14.133/2021.

Como o Aprova resolve isso

• O fluxo de encaminhamento direciona o DFD protocolado pela secretaria demandante direto para a caixa do núcleo técnico responsável pelo ETP e TR, sem depender de e-mail ou reenvio manual entre setores.
• O permissionamento por setor — veja como criar permissões personalizadas no Aprova — restringe quem redige e assina ETP e TR ao núcleo técnico designado, mantendo a secretaria demandante com acesso ao acompanhamento do processo e à formalização do DFD.
• A geração assistida por IA parte do DFD já registrado e cruza com o banco de ETPs e TRs anteriores da própria instituição, entregando um rascunho estruturado que o núcleo técnico revisa antes de despachar — veja como gerar TR, DFD e ETP com apoio de IA em compras públicas.
• Antes de avançar para a pesquisa de preços, o sistema verifica se já existe um ETP ou TR vinculado ao mesmo processo, evitando duplicidade de documento — o mesmo controle descrito em como evitar duplicidade de documento gerado por IA em compras públicas.
• O histórico do processo preserva qual secretaria originou a demanda e qual servidor do núcleo técnico elaborou e assinou cada peça, sustentando a rastreabilidade cobrada em auditoria e diligência de controle externo.

Conheça o módulo de Compras e Licitações da Aprova.

Indicadores para medir a centralização

• Tempo médio entre a formalização do DFD e a entrega do ETP e do TR pelo núcleo técnico, por faixa de complexidade.
• Percentual de TRs devolvidos pelo setor de licitação por vício de instrução, comparando o período anterior e posterior à centralização.
• Número de rodadas de correção por processo até o TR ficar pronto para seguir à fase externa.
• Percentual de DFDs que aguardam mais de um prazo de entrega sem que o núcleo técnico tenha iniciado a elaboração — indicador de gargalo na própria equipe centralizada.

FAQ sobre elaboração de ETP e TR

Criar um núcleo técnico substitui o setor de licitação?

Não. O núcleo técnico elabora os documentos de planejamento — ETP e TR. O setor de licitação continua responsável pela condução da fase externa, da publicação do edital à homologação. São etapas distintas da mesma cadeia.

Que porte de instituição pública justifica esse modelo?

Órgãos com volume relevante de contratações e mais de uma secretaria demandante costumam sentir mais o vaivém de correção, o que justifica centralizar. Em instituições muito pequenas, com poucas contratações por ano, o ganho relativo é menor, mas a padronização do documento ainda ajuda.

A secretaria demandante perde autonomia sobre o que está sendo contratado?

Não. A secretaria continua decidindo o que precisa, em que quantidade e com que urgência — isso é o DFD. O que muda é que ela deixa de precisar dominar as exigências técnicas de redação do ETP e do TR, tarefa que passa para quem já lida com isso rotineiramente.

Esse modelo funciona em câmaras municipais e autarquias, ou só em prefeituras?

Funciona em qualquer órgão público que tenha mais de uma unidade demandante e um setor de licitação separado — prefeituras, câmaras municipais e autarquias enfrentam o mesmo tipo de vaivém quando a elaboração fica distribuída sem padronização.

O que fazer com processos que já estão em andamento quando a centralização começa?

Não é necessário reiniciar processos abertos. O mais comum é definir uma data de corte: processos protocolados antes dela seguem no fluxo anterior até serem concluídos, e os protocolados depois já entram direto na fila do núcleo técnico.

Conclusão

O vaivém entre secretaria demandante e setor de licitação raramente é sobre má vontade — é sobre pedir para quem não domina a técnica de redação de ETP e TR que produza um documento que exige justamente esse domínio. Centralizar essa elaboração num núcleo técnico não elimina a necessidade de revisão nem substitui a segregação de função dentro do processo: apenas coloca a responsabilidade de redigir onde ela tem mais chance de sair certa da primeira vez. Veja também como estruturar um banco de termos de referência para IA em compras públicas e o que é ETP para aprofundar os documentos que esse núcleo produz.

Se sua prefeitura, câmara ou autarquia ainda depende de várias rodadas de correção entre secretaria e licitação para fechar um TR, agende uma demonstração da Aprova e veja como estruturar esse fluxo num único processo eletrônico.