PL 2338/2023: o que muda para prefeituras

Prefeituras que já adotam inteligência artificial em triagem de processos, chatbots de atendimento ou análise documental estão prestes a operar sob um novo piso regulatório. O PL 2338/2023, conhecido como Marco Legal da Inteligência Artificial, tramita na Câmara dos Deputados depois de aprovado pelo Plenário do Senado em dezembro de 2024 e estabelece regras gerais de caráter nacional para o desenvolvimento, a implementação e o uso de sistemas de IA no país — inclusive os operados pelo poder público municipal.

Diferente da Lei Geral de Proteção de Dados, que trata do tratamento de dados pessoais, o projeto de lei 2338/2023 endereça diretamente o comportamento dos sistemas algorítmicos: como eles classificam risco, como explicam suas decisões e quem responde quando erram. Para o setor público, isso significa que qualquer uso de IA em decisão administrativa — de triagem de auxílio social a análise de projetos de obras — pode passar a exigir documentação de conformidade, auditoria e transparência algorítmica.

A proposta está em análise na Comissão Especial sobre Inteligência Artificial, instalada na Câmara para consolidar o texto aprovado no Senado com as dezenas de projetos apensados sobre o tema. Enquanto o texto final não é votado, prefeituras que já usam ou pretendem contratar soluções de IA correm o risco de investir em ferramentas que não estarão em conformidade quando a lei entrar em vigor — e de enfrentar retrabalho, sanções ou perda de credibilidade institucional caso a adequação seja feita às pressas.

Este artigo traduz o que já está consolidado no texto do Marco Legal da IA, o estágio atual da tramitação e o que gestores de governo, jurídico e TI precisam monitorar para não serem pegos de surpresa pela regulação da IA no Brasil.

O que é o PL 2338/2023 e por que ele é chamado de Marco Legal da IA

O PL 2338/2023 foi apresentado no Senado Federal pelo senador Rodrigo Pacheco (PSD/MG) e estabelece, já no artigo 1º, normas gerais de caráter nacional para o desenvolvimento, implementação e uso responsável de sistemas de inteligência artificial com base na centralidade da pessoa humana. É esse escopo abrangente — e não um recorte setorial — que fez o projeto ser chamado de Marco Legal da Inteligência Artificial: ele não regula um uso específico de IA, mas cria um piso normativo que vale para qualquer setor, incluindo a administração pública municipal.

O texto segue lógica semelhante à do AI Act europeu: classifica sistemas de IA por nível de risco e impõe obrigações proporcionais a esse risco. Sistemas usados para decisões que afetam diretamente direitos do cidadão — como concessão de benefícios sociais, triagem de processos administrativos ou análise de documentos em licenciamento — tendem a se enquadrar nas categorias de maior exigência regulatória, porque impactam diretamente a vida das pessoas.

Antes mesmo da votação em Plenário, a Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) apresentou propostas técnicas de alteração ao substitutivo, reforçando pontos como definição de agentes de IA, direitos do titular afetado por decisão automatizada e articulação com a LGPD — o que já sinaliza que a futura lei vai dialogar diretamente com a governança de dados pessoais que a prefeitura já precisa estruturar.

Onde está a tramitação do Projeto de Lei 2338/2023 hoje

O Senado aprovou o texto do PL 2338/2023 em Plenário em dezembro de 2024 e o remeteu à Câmara dos Deputados em março de 2025. Desde então, a proposta tramita em regime de prioridade e está sob análise de uma comissão temporária dedicada exclusivamente ao tema — sinal de que o Congresso trata a regulação da IA como pauta estruturante, e não como um projeto de lei qualquer.

Como funciona a Comissão Especial de IA na Câmara dos Deputados

A Comissão Especial de IA — oficialmente Comissão Especial sobre Inteligência Artificial (PL 2338/23) — foi criada para consolidar o texto aprovado no Senado com os projetos apensados que tratam de temas correlatos, como direitos autorais sobre obras geradas por IA, identificação de conteúdo sintético e uso de IA na educação. Até o momento, já são dezenas de proposições apensadas, sob relatoria do deputado federal Aguinaldo Ribeiro (PP-PB). Segundo a ficha de tramitação da Câmara dos Deputados, o projeto segue aguardando parecer do relator na comissão especial, com sujeição à apreciação do Plenário.

Esse desenho — comissão especial única, agregando dezenas de proposições — é típico de matérias que o Congresso quer aprovar com texto consolidado e amplo apoio político, o que reduz a chance de uma tramitação relâmpago, mas também reduz a chance de o texto ser arquivado ou esvaziado.

Quando o Marco Legal da IA pode entrar em vigor

Não há data definida para a votação final. O relator já sinalizou publicamente a intenção de levar o parecer a votação na comissão especial, mas a movimentação recente na tramitação oficial do PL 2338/2023 no Senado mostra um fluxo intenso de apensações de novos projetos correlatos ao longo de 2026 — o que tende a estender a análise antes da votação em Plenário na Câmara e do eventual retorno ao Senado, caso o texto seja alterado.

Para a gestão pública, a lição prática não é aguardar a sanção para agir. Historicamente, marcos regulatórios de tecnologia — como a própria LGPD — chegam com prazo de adequação curto uma vez sancionados, e prefeituras que já têm processo de mapeamento de sistemas de IA em uso saem na frente independentemente da data final de vigência.

O que o Marco Legal da IA muda para a gestão municipal

Ainda que o texto possa sofrer ajustes até a votação final, os eixos centrais do projeto já estão consolidados desde o texto aprovado no Senado e orientam o que prefeituras devem monitorar.

Classificação de risco dos sistemas de IA usados pela prefeitura

O projeto separa sistemas de IA por grau de risco: risco excessivo (proibidos), alto risco (sujeitos a obrigações reforçadas) e demais usos. Aplicações que sistemas municipais já empregam — triagem de pedidos de benefícios sociais, análise de viabilidade em processos de obras, validação de documentos em processos de admissão de servidores — tendem a se enquadrar como alto risco, porque envolvem decisão ou apoio à decisão sobre direitos do cidadão. Isso não impede o uso, mas condiciona a operação a requisitos como avaliação prévia de impacto e medidas de mitigação de viés.

Obrigações de transparência e explicabilidade algorítmica

O texto prevê o direito de o cidadão ser informado quando interage com um sistema de IA e de solicitar explicação sobre decisões que o afetam. Na prática, isso significa que uma prefeitura que usa IA para pré-analisar um processo de licenciamento ou triar um pedido de auxílio precisa ser capaz de demonstrar, de forma compreensível, por que o sistema chegou àquela conclusão — não basta a IA ter acertado, é preciso conseguir explicar o raciocínio.

Governança, auditoria e responsabilização

O projeto exige que agentes de IA — incluindo o poder público, quando desenvolve ou opera sistemas — mantenham registros de governança, avaliação de impacto e trilha de auditoria. Sistemas que já operam com log de decisão, histórico de casos analisados e critérios documentados de validação partem em vantagem: a exigência regulatória, nesse ponto, converge com boas práticas que a IA aplicada à gestão pública já deveria seguir independentemente da lei. Em municípios que usam a Lume, assistente de IA da Aprova, por exemplo, cada validação automática de documento gera rastro de decisão — o tipo de evidência que a futura lei deve exigir para comprovar conformidade.

Riscos de não adequação para prefeituras

Ignorar a tramitação do Marco Legal da IA até a sanção final expõe a gestão a três riscos concretos:

• Retrabalho contratual: contratos de fornecimento de IA assinados sem cláusulas de conformidade regulatória podem exigir aditivo, substituição de fornecedor ou até descontinuação do sistema quando a lei entrar em vigor.
• Passivo jurídico: decisões automatizadas tomadas sem documentação de critério e sem possibilidade de explicação ao cidadão podem ser questionadas administrativa ou judicialmente, com ônus da prova recaindo sobre o órgão que operou o sistema.
• Perda de credibilidade institucional: municípios que apresentam iniciativas de governo digital como diferencial de gestão correm o risco de vê-las viradas contra si, caso não consigam demonstrar governança sobre os algoritmos que usam.

Nenhum desses riscos exige que a prefeitura pare de usar IA — pelo contrário, a Estratégia Nacional de Governo Digital e o próprio Plano Brasileiro de Inteligência Artificial tratam o uso de IA no setor público como prioridade. O risco está em usar sem documentar, sem explicar e sem auditar.

PBIA e Marco Legal da IA: qual a diferença

É comum gestores confundirem o Marco Legal da Inteligência Artificial com o Plano Brasileiro de Inteligência Artificial (PBIA), mas os dois cumprem funções distintas e complementares.

O PBIA é um plano de política pública, lançado pelo governo federal para o período de 2024 a 2028, com R$ 23 bilhões em investimento distribuídos em cinco eixos — infraestrutura, capacitação, IA para serviços públicos, inovação empresarial e governança. Ele define para onde o país quer direcionar recursos e esforço de desenvolvimento em IA, incluindo um eixo específico dedicado a governança e regulação, com R$ 103,25 milhões previstos.

Já o PL 2338/2023 é a norma jurídica que vai regular, de fato, como qualquer sistema de IA — público ou privado — deve operar no país: quais riscos são inaceitáveis, que direitos o cidadão tem diante de uma decisão automatizada e que obrigações recaem sobre quem desenvolve ou opera esses sistemas.

Na prática: o PBIA financia e orienta a estratégia de adoção de IA na gestão pública; o Marco Legal da IA vai definir os limites legais dentro dos quais essa adoção precisa acontecer. Uma prefeitura pode estar alinhada aos eixos do PBIA — usando IA para melhorar serviços públicos — e, ainda assim, estar exposta a risco de não conformidade se não acompanhar a regulação em tramitação.

Como preparar a prefeitura para o Marco Legal da IA antes da sanção

A adequação ao PL 2338/2023 não precisa — e não deve — esperar o texto final ser sancionado. Cinco frentes já podem ser iniciadas:

1. Mapear todos os sistemas de IA em uso ou em contratação na prefeitura, incluindo os que operam de forma menos visível, como filtros automatizados em portais de atendimento.
2. Classificar cada sistema pelo nível de risco que ele representa para o cidadão, priorizando os que participam de decisões sobre benefícios, licenças ou direitos.
3. Exigir de fornecedores documentação sobre como o sistema toma decisões, quais dados usa e como permite auditoria — cláusula que deveria constar em qualquer edital ou contrato de IA a partir de agora.
4. Estabelecer um canal interno para que o cidadão solicite explicação sobre uma decisão apoiada por IA, mesmo antes de a lei tornar isso obrigatório.
5. Capacitar as equipes jurídica e de TI para dialogar sobre os requisitos técnicos da futura lei — a adequação não é só jurídica nem só técnica, e exige as duas áreas na mesma mesa.

Prefeituras que já seguem princípios semelhantes aos previstos na Lei Complementar 182/2021, o Marco Legal das Startups, e na lei municipal de inovação — que já trazem cultura de ambiente regulatório experimental e adequação legal a novas tecnologias — tendem a ter menos dificuldade para absorver as exigências do Marco Legal da IA, porque já operam com a lógica de compliance tecnológico incorporada à gestão.

Perguntas frequentes sobre o Marco Legal da IA

O que é o PL 2338/2023?

É o projeto de lei que institui o Marco Legal da Inteligência Artificial no Brasil, estabelecendo normas gerais para o desenvolvimento, a implementação e o uso responsável de sistemas de IA, com classificação de risco, direito à explicação e regras de governança aplicáveis também ao poder público.

Quando o Marco Legal da IA entra em vigor?

Ainda não há data definida. O projeto foi aprovado pelo Senado em dezembro de 2024 e está em análise na Comissão Especial sobre Inteligência Artificial da Câmara dos Deputados, aguardando parecer do relator antes de seguir para votação em Plenário.

Quem precisa se adequar ao PL 2338/2023?

O texto se aplica a qualquer agente que desenvolva, forneça ou opere sistemas de inteligência artificial, incluindo órgãos públicos municipais que usam IA em atendimento ao cidadão, triagem de processos, análise documental ou apoio a decisões administrativas.

Qual a diferença entre o PBIA e o PL 2338/2023?

O PBIA é o plano de investimento e estratégia federal para o desenvolvimento da IA no Brasil entre 2024 e 2028. O PL 2338/2023 é o marco jurídico que vai regular os limites legais de uso da IA no país. Um orienta a adoção; o outro define as regras dentro das quais essa adoção precisa operar.

Conclusão

O Marco Legal da Inteligência Artificial deixou de ser uma discussão distante do dia a dia da prefeitura no momento em que municípios passaram a usar IA em triagem de processos, atendimento ao cidadão e análise documental. Ainda que o PL 2338/2023 continue em tramitação na Comissão Especial de IA da Câmara dos Deputados, os eixos centrais do texto — classificação de risco, direito à explicação e governança algorítmica — já estão consolidados o suficiente para orientar decisões de gestão hoje.

Esperar a sanção da lei para começar a se adequar é a decisão mais arriscada disponível. O caminho mais seguro é tratar a regulação da IA no Brasil como um processo contínuo de maturidade institucional: mapear os sistemas em uso, documentar critérios de decisão, exigir conformidade de fornecedores e preparar as equipes jurídica e de TI para dialogar sobre o tema.

Prefeituras que já avançaram em governo digital com trilha de auditoria, critérios documentados de decisão e transparência sobre o uso de tecnologia no atendimento ao cidadão não vão precisar reformular sua operação quando o Marco Legal da IA for sancionado — vão apenas formalizar o que já é prática. É essa antecipação, mais do que qualquer prazo legal, que separa a gestão que trata a IA como ferramenta estratégica da gestão que vai correr atrás de conformidade sob pressão.

Fontes oficiais

• PL 2338/2023 — tramitação oficial no Senado Federal
• PL 2338/2023 — ficha de tramitação na Câmara dos Deputados
• ANPD apresenta propostas de alteração ao substitutivo do PL 2338 — gov.br