Como segregar funções entre solicitante e aprovador em compras públicas

Segregar funções em compras públicas é garantir que quem solicita a contratação, quem elabora os documentos técnicos e quem aprova ou autoriza a despesa sejam pessoas distintas dentro do mesmo processo — para que nenhuma etapa de controle seja verificada pela mesma pessoa que a executou.

Em prefeituras com equipe de compras reduzida, é comum que essa separação exista apenas no papel: na prática, o mesmo servidor redige o Termo de Referência, conduz a fase externa e assina o aceite do produto entregue. Este guia descreve como estruturar essa segregação de forma sistemática, sem depender apenas de orientação verbal ou regimento interno.

O que é segregação de funções em compras públicas

Segregação de funções é o princípio de controle interno que impede que uma única pessoa concentre etapas incompatíveis de um mesmo processo de contratação — como elaborar a especificação do objeto, selecionar o fornecedor e atestar o recebimento do que foi entregue.

Em um processo de compra, os papéis que normalmente devem ficar separados são:

• requisitante: quem identifica a necessidade e formaliza a demanda (DFD);
• elaborador técnico: quem redige o ETP e o Termo de Referência;
• agente de contratação ou pregoeiro: quem conduz a fase externa da licitação;
• ordenador de despesa/autoridade competente: quem autoriza e homologa;
• fiscal de contrato: quem atesta a execução e o recebimento.

Segregar não significa criar cinco cargos diferentes — significa impedir que a mesma pessoa assuma papéis que deveriam se fiscalizar mutuamente no mesmo processo.

Por que segregar funções importa

Quando a mesma pessoa concentra funções incompatíveis, o controle que deveria existir entre etapas desaparece: quem elabora a especificação também decide quem vence, e quem autoriza a despesa também atesta que o serviço foi prestado a contento. Isso gera três riscos concretos:

• conflito de interesse não detectado: a concentração de papéis facilita direcionamento de especificação técnica e favorecimento, mesmo sem intenção fraudulenta explícita;
• fragilidade em auditoria: tribunais de contas e controle interno apontam acumulação de função como falha de governança, independentemente de ter havido dano ao erário;
• responsabilização individual excessiva: quando um problema aparece, a mesma pessoa responde por decisões que deveriam ter passado por mais de um crivo, o que também é desconfortável para o próprio servidor.

Passo a passo para segregar funções em compras públicas

1. Mapeie os papéis de cada processo de compra

Antes de qualquer regra no sistema, liste os papéis exigidos pelo tipo de contratação (dispensa, pregão, concorrência) e quem, hoje, ocupa cada um deles na prática — não apenas o que está descrito na portaria de designação.

2. Impeça a acumulação de papéis incompatíveis no mesmo processo

Configure regras que impeçam o mesmo usuário de, no mesmo processo, atuar como elaborador técnico e como agente de contratação, ou como requisitante e como fiscal do contrato resultante.

3. Defina alçada de aprovação por valor e por etapa

Estabeleça quem aprova cada etapa conforme o valor estimado da contratação, com aprovação em cadeia — nunca autoaprovação pelo próprio elaborador do processo.

4. Registre a trilha de quem executou cada papel

Cada etapa do processo deve manter o registro de quem a executou, com data e hora, de forma que uma auditoria posterior consiga reconstruir a cadeia de responsabilidade sem depender de memória ou de e-mail paralelo.

5. Trate exceções de equipe reduzida com controle compensatório

Em municípios pequenos, pode não haver servidores suficientes para uma segregação plena. Nesses casos, documente a exceção formalmente e defina um controle compensatório — como revisão obrigatória por segunda pessoa ou pelo controle interno — em vez de simplesmente ignorar a regra.

6. Audite periodicamente processos com concentração de função

Revise periodicamente os processos concluídos para identificar padrões de acumulação de papel, mesmo quando não há problema aparente, para corrigir a estrutura antes que uma auditoria externa aponte a falha.

Base legal

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), no art. 5º, elenca a segregação de funções entre os princípios que regem as licitações e contratações administrativas, e o art. 8º trata da designação do agente de contratação.

O art. 11 da mesma lei trata da governança das contratações, que inclui a definição de papéis e responsabilidades como parte da gestão de riscos exigida do órgão.

A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) também é relevante: a concentração de funções incompatíveis facilita justamente as condutas que essa lei busca coibir, ainda que a segregação, por si só, não seja garantia de ausência de irregularidade.

Indicadores

• percentual de processos com papéis corretamente segregados sobre o total;
• número de exceções de acumulação de função registradas e justificadas;
• tempo médio de aprovação por etapa da cadeia;
• número de achados de auditoria relacionados a acumulação de função, por período.

FAQ sobre segregação de funções em compras públicas

O que fazer em municípios pequenos sem servidores suficientes para segregar todas as funções?

O recomendado é documentar formalmente a limitação de equipe e definir um controle compensatório, como revisão por segunda pessoa ou validação pelo controle interno, em vez de deixar a acumulação de função sem qualquer registro ou justificativa.

Segregação de funções é exigida mesmo em dispensa de licitação?

Sim. O princípio da segregação de funções do art. 5º da Lei nº 14.133/2021 se aplica a licitações e contratações administrativas de forma geral, incluindo hipóteses de dispensa e inexigibilidade, ainda que o rito seja mais simples.

Quem pode ser designado agente de contratação?

A Lei nº 14.133/2021 exige que o agente de contratação seja servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes do órgão, preferencialmente. A designação deve considerar justamente a ausência de conflito com outros papéis que o servidor já ocupe no mesmo processo.

Um sistema garante segregação de função automaticamente?

O sistema pode impedir tecnicamente que o mesmo usuário assuma papéis incompatíveis no mesmo processo, mas a definição de quais papéis são incompatíveis e a designação formal de cada servidor continuam sendo decisão da gestão do órgão.

Conclusão

Segregação de função não é burocracia adicional — é o controle que impede que uma única pessoa decida, execute e valide a mesma etapa de uma contratação pública. Formalizar os papéis, impedir acumulação incompatível no sistema e manter trilha de auditoria transforma um princípio de governança em prática verificável.

Esse tema se conecta a como estruturar o ETP, DFD e minuta de contratação, ao funcionamento do pregão eletrônico e ao papel do compliance no setor público na governança das contratações.

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